L‘évolution des politiques culturelles des villes : décentralisation, coopération et métropolisation

Séjour d’étude de Guy Saez (directeur de recherche émérite au CNRS PACTE, Grenoble) du 29 avril au 18 mai 2019.
Préparation d’un ouvrage sur l’évolution des politiques culturelles des villes

Compte-rendu

Une périodisation en trois phases

Dans un article de 1997, P. Poirrier proposait un premier bilan et une périodisation de la jeune histoire des politiques culturelles¹. Un peu plus de 20 ans plus tard, il est intéressant de revisiter ce bilan et de s’interroger pour savoir si ce qui s’est passé depuis le tournant du siècle est de nature à redresser les perspectives, d’ajouter une nouvelle phase ou de requalifier l’ensemble de la trajectoire.

La décentralisation : Les politiques culturelles des villes ont connues leurs grands commencements avec la politique de décentralisation dramatique impulsée par Jeanne Laurent dès 1945². Dans la mémoire des acteurs, il s’agit d’une sorte d’épopée dont ils seraient les héros. On parle alors d’eux, à juste titre, comme les pionniers de la décentralisation. C’est avec la notion de décentralisation culturelle (et d’aménagement culturel du territoire) des années 60-70 que la décentralisation culturelle atteint sa plus forte expansion. Notre première partie est consacrée au rappel de cette période où les villes et l’État élaborent les modalités de leur relations à travers leur préoccupation commune de la croissance urbaine et des contraintes qu’elle impose. En mettant l’accent sur la coopération régulée comme fondement des relations entre des acteurs des mondes de la culture venus d’institutions différentes, l’histoire des politiques culturelles locales doit nécessairement s’inscrire dans ce contexte de l’urbanisation. Aussi ne peut-elle pas endosser l’image lénifiante d’une solidarité sans failles entre les différents protagonistes et faire l’impasse sur les contradictions profondes auxquelles elle a été confrontées. À ce titre, on ne peut échapper au rappel de l’opposition entre éducation populaire, animation socio-culturelle et action culturelle. Autrement dit, la structure du champ de l’action publique culturelle telle que nous la connaissons dépend à la fois d’un héritage de représentations et de dispositions communes, de règles de coopération partagées mais ne se soutient que par un volontarisme qui est mis à l’épreuve à chaque décision. Il est clair dès lors que si les acteurs — et je pense ici d’abord aux responsables des collectivités territoriales — refusent l’héritage, renâclent à appliquer les conventions ou faiblissent dans leur volonté, l’édifice menace de s’effondrer. Pour que se lève l’aube des politiques culturelles locales, il faut avoir un vue le même horizon³.

La territorialisation : La deuxième partie aborde, avec la phase de leur plein établissement institutionnel, une période où il s’agit de situer spatialement et conforter juridiquement ce que l’on a chèrement acquis. Les villes entrent dans leur phase « stratégique » fondée sur de nouvelles représentations et exigeant d’autres qualités que celles que l’on a déployé précédemment. La territorialisation des politiques des villes, dont l’émergence était perceptible dès la fin des années 1970, avant la réforme de décentralisation de 1982-1983, a conduit à une sorte d’équilibre politique et idéologique entre l’État et les collectivités qui a donné aux années 80 et 90 un indéniable dynamisme. Elle s’effectue avec des instruments contractuels d’action publique, comme les chartes et les conventions qui atteignent leur maturité institutionnelle. C’est à l’échelon des villes que les besoins doivent être « détectés, formulés et évalués »⁴. Paradoxalement, dans cette période fortement marquée par la réforme de décentralisation de 1982-83, c’est à travers une forme de tension entre les normes de la décentralisation culturelle et celles issues de la décentralisation administrative que les villes organisent la territorialisation de leurs politiques.

Depuis la réforme de la décentralisation de 1982-1983, les prérogatives culturelles des collectivités territoriales se renforcent come une solution aux nouveaux défis de compétition et d’élargissement des expressions culturelles. Le système d’action publique culturelle qui se met progressivement en place est moins contrôlé par l’État sans pour autant consacrer l’autonomie totale des collectivités territoriales. Il se caractérise désormais par un partage des tâches entre le niveau central et les divers échelons territoriaux. Ayant fait la preuve de leur légitimité à agir, leur compétence, leur professionnalisme, les collectivités ne peuvent plus être considérées comme des acteurs “ périphériques ” du développement culturel. Elles y participent de plein droit et contribuent à la production d’une offre culturelle d’une richesse et d’une diversité remarquables⁵.

La métropolisation : Dans la troisième partie, on montrera comment l’évolution vers un monde globalisé et « métropolisé », en compétition permanente, expérimentant de nouvelles modalités de travail et de nouvelles valeurs collectives oblige à recomposer les politiques culturelles et à modifier leurs anciens équilibres. Loin de voir la “ fin des territoires ”, on assiste au contraire à un réaménagement du monde qui invente des formes inédites d’inter-territorialités. Les grandes métropoles urbaines, les régions, les États cherchent à travers des modalités de coopération très diverses à se doter de procédures de régulation qui leur permettent d’élaborer des projets, de rendre possible une action publique conforme à leurs intérêts. Il en résulte une ingénierie institutionnelle efflorescente, et par moments désordonnée, sur la base de création (ou recréation) de territoires. La construction communautaire européenne en est sans doute l’exemple historique le plus fort, mais il n’est pas isolé (par exemple L’ALENA, le MERCOSUR). Les grandes villes et les régions explorent à leur manière des solutions inter-territoriales dont les débats sur l’intermunicipalité, le pouvoir métropolitain ou les coopérations inter-frontalières rendent bien compte. Ce monde met à l’épreuve un sens plus stratégique de l’action car il faut désormais défendre le statut privilégié que l’on a acquis, au sein de contraintes chaque jour plus diverses, plus compétitives, plus « évaluatives », un ensemble de contraintes qui oblige à justifier en permanence son existence par autre chose que sa simple présence. Les acteurs locaux ont pris conscience que la France est entraînée avec la globalisation et la construction de l’Europe vers une profonde mutation de ses institutions politiques et de son modèle culturel. Les industries culturelles mondialisées exercent une action dissolvante sur le modèle de politique culturelle nationale. L’aspiration au pluralisme libère des revendications à la différence⁶ de type communautaristes ou  infra-étatiques. La très républicaine « exception culturelle » a laissé la place au mot d’ordre plus démocratique de la diversité. La construction de l’Europe conduit les collectivités territoriales à assumer de nouvelles responsabilités dans un contexte marqué par une compétition généralisée des territoires.

Notes

Retrouvez ci-dessous la vidéo de la table ronde autour de l’ouvrage de Guy Saez De la gouvernance culturelle des villes. De la décentralisation à la métropolisation (La Documentation Française, 2021) organisée le 5 octobre 2021 par l’Observatoire des Politiques Culturelles, le Comité d’histoire du ministère de la Culture et la Fondation des Treilles.